Thủ tục xử lý dự án BOT chậm tiến độ: điều chỉnh, chấm dứt hay thu hồi?

Xử lý dự án BOT chậm tiến độ phải được thực hiện ngay từ thời điểm phát sinh vi phạm, vì xác định sai nguyên nhân hoặc áp dụng sai chế tài có thể dẫn đến chấm dứt hợp đồng trái căn cứ, phát sinh bồi thường lớn và tranh chấp kéo dài giữa Nhà nước, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP và bên cho vay. Hướng xử lý đúng là xác định rõ lỗi thuộc nhà đầu tư, cơ quan nhà nước hay sự kiện bất khả kháng, sau đó lựa chọn biện pháp phù hợp như yêu cầu khắc phục, phạt vi phạm, điều chỉnh dự án, chấm dứt hợp đồng hoặc giải quyết tranh chấp trong xây dựng theo đúng Luật PPP và hợp đồng BOT. Nội dung dưới đây sẽ được Luật Long Phan PMT phân tích cụ thể.

Xác định nguyên nhân chậm tiến độ để xây dựng phương án xử lý phù hợp

Xử lý dự án BOT chậm tiến độ không thể bắt đầu bằng chế tài ngay, mà phải bắt đầu bằng việc xác định đúng nguyên nhân và chủ thể chịu trách nhiệm. Đây là điểm quyết định toàn bộ chiến lược pháp lý phía sau, vì cùng là chậm tiến độ nhưng hậu quả pháp lý giữa lỗi của nhà đầu tư, lỗi từ phía Nhà nước và sự kiện bất khả kháng hoàn toàn khác nhau. Nếu quy kết sai lỗi, cơ quan có thẩm quyền có thể chấm dứt hợp đồng thiếu căn cứ; ngược lại, nhà đầu tư cũng có thể mất quyền yêu cầu điều chỉnh tiến độ, yêu cầu chia sẻ rủi ro hoặc yêu cầu bồi thường.

Về bản chất pháp lý, hợp đồng BOT là loại hợp đồng PPP mà nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP được nhượng quyền xây dựng, vận hành, kinh doanh công trình trong thời hạn nhất định, sau đó chuyển giao cho Nhà nước. Nói cách khác, chậm tiến độ trong dự án BOT không chỉ là vi phạm xây dựng đơn thuần mà còn là vi phạm nghĩa vụ trong cấu trúc hợp đồng PPP, nên phải được đánh giá đồng thời theo Luật Xây dựng và Luật Đầu tư theo phương thức Đối tác công tư 2020. BOT được hiểu là hợp đồng mà nhà đầu tư được quyền xây dựng, vận hành, kinh doanh công trình trong thời hạn nhất định rồi chuyển giao cho Nhà nước (Căn cứ Điểm a, Khoản 16, Điều 3, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14).

Lỗi nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án

Trường hợp phổ biến nhất là dự án chậm do nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án PPP không đảm bảo năng lực tài chính, tổ chức thi công yếu hoặc không thực hiện đúng tiến độ đã cam kết trong hợp đồng BOT và phụ lục tiến độ. Khi đó, hướng xử lý pháp lý thường nghiêng về khắc phục vi phạm, áp dụng chế tài hợp đồng, bồi thường thiệt hại, và trong trường hợp nghiêm trọng có thể đi tới đình chỉ hoặc chấm dứt hợp đồng trước thời hạn.

Thiếu vốn là dấu hiệu rủi ro nghiêm trọng vì làm đứt gãy dòng thi công, kéo dài thời gian hoàn thành và ảnh hưởng đến mục tiêu đưa công trình vào khai thác. Năng lực thi công yếu cũng có hậu quả tương tự, nhất là khi nhà đầu tư không kiểm soát được tiến độ của nhà thầu, không huy động đủ thiết bị, nhân sự hoặc không xử lý được các vướng mắc kỹ thuật tại hiện trường. Trong cả hai trường hợp này, yếu tố cốt lõi vẫn là lỗi chủ quan trong tổ chức thực hiện nghĩa vụ hợp đồng.

Theo quy định tại điểm a, Khoản 3, Điều 146, Luật Xây dựng 2014, bên nhận thầu phải bồi thường thiệt hại khi thời gian hoàn thành bị kéo dài do lỗi của mình. Cùng hướng đó, nhà thầu thi công xây dựng có nghĩa vụ bồi thường thiệt hại do vi phạm hợp đồng làm chậm tiến độ hoặc có hành vi vi phạm khác do lỗi của mình gây ra, được ghi nhận tại Điểm đ, Khoản 2, Điều 112, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Điểm k, Khoản 2, Điều 113, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13.

Căn cứ Điều 52 Luật PPP 2020, cơ quan có thẩm quyền có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng nếu DNDA vi phạm nghiêm trọng nghĩa vụ hợp đồng.

Như vậy, nếu chậm tiến độ bắt nguồn từ năng lực yếu, thiếu vốn hoặc vi phạm nghĩa vụ thi công, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có cơ sở pháp lý để yêu cầu khắc phục, áp dụng phạt vi phạm, yêu cầu bồi thường và xem xét chấm dứt hợp đồng khi vi phạm đạt mức nghiêm trọng.

Ở giai đoạn này, rủi ro pháp lý lớn nhất của nhà đầu tư là không thể chứng minh nguyên nhân khách quan. Một khi hồ sơ hiện trường, báo cáo giám sát và biên bản họp đều thể hiện việc chậm tiến độ phát sinh từ nội bộ doanh nghiệp dự án, khả năng bị coi là vi phạm nghiêm trọng sẽ rất cao. Khi đó, tranh chấp thường không dừng ở khoản phạt mà còn lan sang vấn đề thu hồi dự án, thay thế nhà đầu tư và xử lý phần vốn đã góp.

Lỗi từ phía Nhà nước

Không phải mọi trường hợp xử lý dự án BOT chậm tiến độ đều được quyền quy về lỗi nhà đầu tư. Trên thực tế, nhiều dự án BOT bị kéo dài vì cơ quan có thẩm quyền chậm giải phóng mặt bằng, chậm bàn giao đất, thay đổi quy hoạch hoặc xuất hiện các quyết định quản lý làm thay đổi điều kiện triển khai so với phương án ban đầu. Khi đó, nếu vẫn áp dụng logic xử phạt như với lỗi nhà đầu tư, nguy cơ phát sinh tranh chấp bồi thường ngược lại là rất lớn.

Trong nhóm nguyên nhân này, vấn đề pháp lý không nằm ở việc “có chậm tiến độ hay không” mà nằm ở câu hỏi “nhà đầu tư có thực sự vi phạm nghĩa vụ hay không”. Nếu công trình không thể thi công vì mặt bằng chưa được bàn giao hoặc phải dừng để chờ điều chỉnh quy hoạch, thì phần chậm tiến độ đó cần được phân loại là chậm do yếu tố khách quan từ phía cơ quan nhà nước. Cách xử lý phù hợp khi đó là điều chỉnh tiến độ, sửa đổi hợp đồng, phân bổ lại rủi ro, và trong trường hợp đủ điều kiện có thể xem xét cơ chế bồi thường hoặc chia sẻ rủi ro.

Một điểm pháp lý rất quan trọng là nếu việc sửa đổi hợp đồng BOT dẫn tới thay đổi mục tiêu, địa điểm, quy mô, loại hợp đồng dự án PPP hoặc làm tăng tổng mức đầu tư từ 10% trở lên, hoặc tăng giá trị vốn nhà nước trong dự án PPP sau khi đã sử dụng hết dự phòng trong dự án PPP, thì phải thực hiện thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư trước khi ký phụ lục hợp đồng. Con số ngưỡng bắt buộc là từ 10% trở lên (Căn cứ Khoản 3, Điều 50, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14). Vì vậy, với các dự án bị chậm do lỗi giải phóng mặt bằng hoặc thay đổi quy hoạch, việc gia hạn tiến độ không nên làm theo hướng hành chính đơn giản, mà phải rà soát xem việc sửa đổi có chạm ngưỡng điều chỉnh dự án hay không.

Rủi ro thường gặp trong thực tiễn là các bên chỉ thỏa thuận kéo dài thời gian thực hiện nhưng không rà soát hệ quả pháp lý đối với tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn, thời gian kinh doanh hoặc cơ chế hoàn vốn. Sai sót này dễ dẫn đến phụ lục hợp đồng bị tranh luận về tính hợp lệ, đặc biệt khi dự án sau đó bị thanh tra, kiểm toán hoặc phát sinh tranh chấp về nghĩa vụ tài chính.

Bất khả kháng

Bất khả kháng là nhóm nguyên nhân cần được tách riêng với lỗi nhà đầu tư và lỗi Nhà nước. Dịch bệnh, thiên tai hoặc sự kiện bất thường vượt ngoài khả năng kiểm soát của các bên có thể làm đình trệ thi công, đứt chuỗi cung ứng, gián đoạn huy động lao động hoặc làm công trường phải dừng hoạt động trong thời gian dài. Trong bối cảnh đó, định hướng pháp lý đúng không phải là phạt vi phạm ngay, mà là rà soát điều khoản bất khả kháng trong hợp đồng BOT và đánh giá điều kiện miễn trách nhiệm, gia hạn tiến độ hoặc điều chỉnh dự án.

Điểm mấu chốt là bất khả kháng phải được chứng minh bằng tài liệu cụ thể. Nhà đầu tư không thể chỉ viện dẫn khó khăn chung để né tránh trách nhiệm. Cần có hồ sơ về thời điểm phát sinh sự kiện, mức độ ảnh hưởng thực tế, phần công việc bị đình trệ, nỗ lực khắc phục đã thực hiện và mối quan hệ nhân quả giữa sự kiện đó với tiến độ bị kéo dài. Chỉ khi chứng minh được chuỗi này, yêu cầu gia hạn hoặc miễn chế tài mới có nền tảng vững chắc.

Trong bài toán quản trị rủi ro, lỗi bất khả kháng thường dẫn tới giải pháp pháp lý mềm hơn: gia hạn tiến độ, điều chỉnh các mốc trung gian, cơ cấu lại kế hoạch thi công, thậm chí xem xét điều chỉnh một số thông số thương mại nếu ảnh hưởng đủ lớn. Ngược lại, nếu viện dẫn bất khả kháng thiếu căn cứ, nhà đầu tư vẫn có thể bị xem là vi phạm nghĩa vụ hợp đồng và phải chịu chế tài như trường hợp lỗi chủ quan.

Căn cứ pháp lý: Điều 156 Bộ luật Dân sự 2015 (định nghĩa sự kiện bất khả kháng) và Điều 143 Luật Xây dựng 2014 (về điều chỉnh tiến độ do bất khả kháng).

Quy trình xử lý dự án BOT chậm tiến độ theo từng bước

Quy trình xử lý dự án BOT chậm tiến độ cần được triển khai tuần tự, có chứng cứ và có căn cứ pháp lý rõ ràng. Cách làm đúng không phải là chuyển ngay sang chấm dứt hợp đồng, mà phải đi từ bước nhận diện vi phạm, yêu cầu khắc phục, áp dụng chế tài phù hợp, rồi mới xem xét điều chỉnh dự án hoặc chấm dứt trước thời hạn. Đây cũng là cách giảm thiểu rủi ro cho cả cơ quan nhà nước lẫn nhà đầu tư khi vụ việc bị thanh tra hoặc đưa ragiải quyết tranh chấp trong xây dựng.

Bước 1: Xác định vi phạm

Đây là bước nền tảng của toàn bộ quy trình. Cơ quan có thẩm quyền hoặc cơ quan ký kết hợp đồng phải đối chiếu tiến độ thực tế với tiến độ cam kết trong hợp đồng BOT, phụ lục tiến độ, các mốc bàn giao mặt bằng, kế hoạch giải ngân, biên bản kiểm tra hiện trường và báo cáo giám sát. Mục tiêu của bước này không chỉ để kết luận “dự án có chậm hay không” mà để xác định rõ “chậm do lỗi của ai”.

Việc xác định vi phạm phải dựa trên hồ sơ cụ thể, không thể chỉ dựa vào nhận định quản lý nội bộ. Cần bóc tách từng giai đoạn bị chậm, từng hạng mục bị đình trệ, thời điểm phát sinh, nguyên nhân trực tiếp và nguyên nhân nền. Khi hồ sơ chưa làm rõ mối quan hệ giữa chậm tiến độ và hành vi vi phạm, việc áp dụng chế tài ở các bước tiếp theo sẽ rất dễ bị phản bác.

Theo quy định tại Điểm đ, Khoản 2, Điều 112, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Điểm k, Khoản 2, Điều 113, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, nghĩa vụ bồi thường thiệt hại do làm chậm tiến độ chỉ phát sinh khi có hành vi vi phạm do lỗi của bên vi phạm gây ra. Vì vậy, bước xác định lỗi là điều kiện mở khóa cho toàn bộ chuỗi xử lý tiếp theo. Không chú trọng  ở bước này dễ dẫn đến tranh chấp về sau.

Bước 2: Yêu cầu khắc phục vi phạm

Sau khi đủ căn cứ xác định có vi phạm, cơ quan có thẩm quyền cần ban hành văn bản yêu cầu khắc phục. Nội dung của văn bản này phải nêu rõ hành vi vi phạm, tài liệu làm căn cứ, nghĩa vụ cần thực hiện, biện pháp khắc phục và thời hạn phải hoàn thành. Đây là bước rất quan trọng vì nó tạo cơ hội hợp pháp cho nhà đầu tư sửa chữa sai sót trước khi bị áp dụng biện pháp mạnh hơn.

Trong thực tiễn BOT, thời hạn khắc phục thường được xác định theo điều khoản hợp đồng và hồ sơ thương lượng giữa các bên. Do đó, khi áp dụng, cần bám chặt hợp đồng BOT, mức độ vi phạm và khả năng khắc phục thực tế của dự án thay vì coi đó là một mốc mặc định.

Bước yêu cầu khắc phục còn có ý nghĩa chứng cứ. Nếu sau này xảy ra tranh chấp về tính hợp pháp của việc phạt, đình chỉ hoặc chấm dứt hợp đồng, bên áp dụng chế tài phải chứng minh đã thông báo đúng, đã cho cơ hội khắc phục hợp lý và đã ghi nhận rõ việc bên vi phạm không sửa chữa hoặc sửa chữa không đạt yêu cầu. Thiếu tài liệu này, quyết định xử lý rất dễ bị cho là nóng vội hoặc thiếu thiện chí hợp đồng.

Cơ sở pháp lý: Điều 52 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 được bổ sung bởi Điểm a, b Khoản 14 Điều 3 Luật sửa đổi Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và Luật Đấu thầu 2024 có hiệu lực từ ngày 15/01/2025; Điều 145 Luật Xây dựng 2014.

Bước 3: Áp dụng chế tài hợp đồng

Khi đã có vi phạm rõ ràng và bên vi phạm không khắc phục đúng yêu cầu, cơ quan có thẩm quyền có thể chuyển sang áp dụng chế tài hợp đồng. Chế tài ở đây không chỉ là phạt tiền mà còn có thể bao gồm bồi thường thiệt hại, tạm dừng một số cơ chế hỗ trợ hoặc áp dụng biện pháp tác động trực tiếp đến hoạt động khai thác, kinh doanh công trình nếu hợp đồng cho phép.

Đối với hợp đồng dự án PPP, các hình thức phạt vi phạm có thể bao gồm phạt tiền hoặc tạm dừng việc khai thác, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng, với thời điểm và thời hạn áp dụng phải được xác định rõ. Hai hình thức này đã được ghi nhận trực tiếp trong hợp đồng mẫu PPP/BOT (Căn cứ Điểm b, Mục 20, Phụ lục III, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP). Điểm đáng lưu ý là chế tài chỉ hợp pháp khi được thiết kế hoặc dẫn chiếu rõ trong hợp đồng và được kích hoạt đúng điều kiện.

Ngoài phạt vi phạm, yêu cầu bồi thường thiệt hại cũng là công cụ trọng yếu. Nhà nước hoặc bên giao thầu chỉ nên yêu cầu bồi thường khi có thể chứng minh thiệt hại thực tế, chẳng hạn chi phí phát sinh do chậm đưa công trình vào khai thác, chi phí quản lý tăng thêm hoặc các tổn thất trực tiếp khác. Nếu đưa ra yêu cầu bồi thường quá rộng, thiếu chứng cứ định lượng, phần yêu cầu này rất dễ bị bác trong giai đoạn thương lượng hoặc tố tụng.

Bước 4: Điều chỉnh dự án nếu có cơ sở

Không phải mọi trường hợp chậm tiến độ đều phải đi tới phạt hoặc chấm dứt. Với những dự án mà lỗi không hoàn toàn thuộc nhà đầu tư, hoặc phát sinh biến động khách quan đủ lớn, phương án điều chỉnh dự án có thể là giải pháp cân bằng lợi ích tốt hơn. Nội dung điều chỉnh có thể liên quan đến tiến độ, tổng mức đầu tư, thời gian kinh doanh hoặc các thông số thương mại gắn với cơ chế hoàn vốn.

Cần đặc biệt thận trọng khi việc sửa đổi hợp đồng làm thay đổi cấu trúc dự án. Nếu việc sửa đổi làm thay đổi mục tiêu, địa điểm, quy mô, loại hợp đồng dự án PPP, làm tăng tổng mức đầu tư từ 10% trở lên hoặc tăng giá trị vốn nhà nước trong dự án PPP sau khi đã sử dụng hết dự phòng thì thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư là bắt buộc trước khi ký phụ lục hợp đồng. Căn cứ Khoản 3, Điều 50, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14, ngưỡng pháp lý ở đây là từ 10% trở lên. Đây là con số rất quan trọng vì chỉ cần vượt ngưỡng mà không điều chỉnh đúng thủ tục, toàn bộ bước sửa đổi hợp đồng có thể bị đặt vấn đề về tính hợp pháp.

Trong thực tiễn, điều chỉnh dự án thường là vùng tranh luận mạnh nhất. Phía Nhà nước muốn kiểm soát chặt để tránh tăng chi phí hoặc kéo dài thời gian thu phí; phía nhà đầu tư lại cần chứng minh rằng việc điều chỉnh là hệ quả tất yếu của nguyên nhân khách quan. Vì vậy, hồ sơ kỹ thuật, tài chính và pháp lý phải được chuẩn bị song song, tránh tình trạng chỉ có đề xuất thương mại mà không có nền tảng pháp lý tương ứng.

Bước 5: Chấm dứt hợp đồng BOT

Chấm dứt hợp đồng BOT trước thời hạn là biện pháp có tác động pháp lý mạnh nhất, chỉ nên áp dụng khi vi phạm đã đạt mức nghiêm trọng, kéo dài, không được khắc phục hoặc làm cho mục tiêu của hợp đồng không thể đạt được. Đây không phải công cụ quản lý thông thường mà là biện pháp xử lý cuối cùng, vì hậu quả của nó liên quan trực tiếp đến vốn đầu tư, tài sản dự án, quyền của bên cho vay và khả năng tiếp tục dự án.

Pháp luật cho phép chấm dứt hoặc đình chỉ hợp đồng dự án PPP khi phát hiện có hành vi vi phạm hợp đồng hoặc vi phạm pháp luật có liên quan. Đồng thời, các bên có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng trước thời hạn khi một bên vi phạm nghiêm trọng nghĩa vụ hợp đồng. Cơ sở này được ghi nhận tại Khoản 3, Điều 98, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14; Khoản 3, Điều 64, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP; và Điểm d, Khoản 2, Điều 52, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14. Với hợp đồng xây dựng, bên giao thầu cũng có quyền chấm dứt khi bên nhận thầu từ chối hoặc liên tục không thực hiện công việc dẫn đến vi phạm tiến độ theo thỏa thuận, theo Điểm b, Khoản 2, Điều 145, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13.

Điểm cần lưu ý là chấm dứt hợp đồng sai căn cứ là một rủi ro cực lớn. Nếu cơ quan có thẩm quyền chấm dứt khi chưa chứng minh được vi phạm nghiêm trọng, chưa cho cơ hội khắc phục hợp lý hoặc chưa làm rõ phần lỗi của mình, Nhà nước có thể trở thành bên bị khiếu nại, khởi kiện hoặc bị yêu cầu bồi thường ngược. Vì vậy, quyết định chấm dứt luôn phải dựa trên bộ hồ sơ đã được chuẩn hóa rất chặt.

Bước 6: Lựa chọn nhà đầu tư thay thế

Sau khi chấm dứt hợp đồng do lỗi nhà đầu tư, câu hỏi thực tiễn tiếp theo là ai sẽ tiếp tục dự án. Pháp luật PPP đã dự liệu tình huống này thông qua cơ chế lựa chọn nhà đầu tư thay thế và sự phối hợp với bên cho vay. Đây là bước vừa mang tính pháp lý, vừa mang tính tài chính dự án, vì nếu xử lý không khéo, công trình có thể bị bỏ dở kéo dài.

Khi hợp đồng bị chấm dứt do lỗi của nhà đầu tư, nhà đầu tư có trách nhiệm chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp cho nhà đầu tư thay thế. Song song đó, trường hợp phải lựa chọn nhà đầu tư thay thế, cơ quan ký kết hợp đồng phải thông báo với bên cho vay để phối hợp xác định nhà đầu tư được đề nghị chỉ định. Cơ chế này được xác lập tại Khoản 6, Điều 52, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 được sửa đổi bởi Điểm b Khoản 14 Điều 3 Luật sửa đổi Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và Luật Đấu thầu 2024 có hiệu lực từ ngày 15/01/2025; Khoản 4, Điều 64, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP; và Khoản 2, Điều 53, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14.

Nếu không lựa chọn được nhà đầu tư thay thế và dự án vẫn đang trong giai đoạn xây dựng, cơ quan có thẩm quyền có thể xem xét chuyển sang sử dụng vốn đầu tư công để hoàn thành công trình. Theo quy định tại Điểm a, Khoản 5, Điều 64, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP, đây là phương án dự phòng khi cơ chế PPP không còn khả năng tiếp tục vận hành. Điều này cho thấy xử lý dự án BOT chậm tiến độ không kết thúc ở quyết định chấm dứt, mà còn kéo dài sang giai đoạn tái cấu trúc dự án.

Bước 7: Chuẩn bị hồ sơ và tham gia giải quyết tranh chấp

Khi các bên không thống nhất được về nguyên nhân chậm tiến độ, mức độ vi phạm, nghĩa vụ bồi thường hoặc tính hợp pháp của quyết định chấm dứt, tranh chấp là giai đoạn gần như khó tránh. Trong BOT, trọng tài thường là lựa chọn phổ biến do tính chuyên môn, bảo mật và phù hợp với cấu trúc hợp đồng dự án; tuy nhiên, tùy cơ chế tranh chấp đã thỏa thuận, vụ việc cũng có thể được giải quyết tại Tòa án.

Muốn bảo vệ vị thế pháp lý, mỗi bên phải chuẩn bị hồ sơ tranh chấp từ rất sớm. Hồ sơ này không chỉ gồm hợp đồng và phụ lục, mà còn phải có tài liệu hiện trường, báo cáo giám sát, báo cáo kỹ thuật, thư trao đổi giữa các bên, thông báo vi phạm, tài liệu chứng minh thiệt hại và toàn bộ lịch sử xử lý nội bộ. Những tài liệu này sẽ quyết định khả năng chứng minh lỗi, chứng minh quan hệ nhân quả và bác bỏ các lập luận quy kết một chiều.

Việc chuẩn bị tranh chấp không nên đợi đến khi nhận đơn kiện hoặc quyết định xử lý cuối cùng. Ngay từ thời điểm phát sinh nguy cơ, luật sư cần được tham gia để chuẩn hóa chứng cứ, rà soát điều khoản BOT, khoanh vùng rủi ro và xây dựng luận cứ phù hợp với vị trí đại diện cho cơ quan nhà nước, nhà đầu tư hoặc bên liên quan khác.

Có thể dùng công cụ pháp lý nào để xử lý dự án BOT chậm tiến độ?

Sau khi xác định được nguyên nhân và đi qua các bước xử lý cơ bản, cần rà soát thêm các công cụ pháp lý chuyên sâu có thể kích hoạt trong từng mô hình BOT cụ thể. Những công cụ này không phải lúc nào cũng được sử dụng, nhưng khi phát sinh khủng hoảng tiến độ, đây thường là các cơ chế quyết định việc dự án có thể tiếp tục, tái cấu trúc hay phải dừng hoàn toàn.

Bảo lãnh tạm ứng và bảo lãnh thực hiện hợp đồng

Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Thông tư số 61/2024/TT-NHNN, bảo lãnh ngân hàng là hình thức cấp tín dụng cho khách hàng, theo đó bên bảo lãnh là tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài cam kết với bên nhận bảo lãnh về việc sẽ thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên có nghĩa vụ khi bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh; khách hàng phải nhận nợ bắt buộc và hoàn trả cho bên bảo lãnh theo thỏa thuận. Nếu hợp đồng BOT hoặc hợp đồng xây dựng trong dự án có quy định về bảo lãnh thực hiện, bên bị vi phạm có thể xem xét thu hồi bảo lãnh để bù đắp một phần tổn thất hoặc tạo áp lực buộc bên vi phạm thực hiện nghĩa vụ.

Tuy nhiên, cần rà soát kỹ điều kiện gọi bảo lãnh, hành vi vi phạm có thuộc trường hợp được kích hoạt hay không, thủ tục thông báo đã được tuân thủ chưa và hồ sơ chứng minh có đủ hay không. Nếu gọi bảo lãnh sai, tranh chấp sẽ mở rộng từ quan hệ BOT sang tranh chấp với ngân hàng hoặc bên phát hành bảo lãnh.

Về phương diện chiến lược, bảo lãnh thường hiệu quả ở giai đoạn đầu để giảm thiểu thiệt hại và buộc các bên quay lại bàn đàm phán. Nhưng nếu lạm dụng, đây cũng có thể là chất xúc tác làm quan hệ hợp đồng chấm dứt nhanh hơn.

Chia sẻ rủi ro doanh thu

Khi dự án chậm tiến độ do nguyên nhân khách quan, đặc biệt là các nguyên nhân không hoàn toàn do nhà đầu tư kiểm soát, vấn đề không chỉ nằm ở việc kéo dài thời gian thi công mà còn nằm ở hiệu quả tài chính sau khi dự án đi vào khai thác. Lúc này, cần rà soát cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu trong cấu trúc PPP để đánh giá khả năng tái cân bằng lợi ích.

Điều quan trọng là không nên coi chia sẻ rủi ro doanh thu như một giải pháp tự động. Muốn kích hoạt được cơ chế này, nhà đầu tư phải chứng minh rất kỹ phần nguyên nhân, mức độ ảnh hưởng và mối liên hệ với phương án tài chính ban đầu của dự án theo quy định tại Điều 82 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư hiện hành

Cẩm nang cần chuẩn bị khi triển khai xử lý dự án chậm tiến độ trong thực tiễn

Trong các dự án BOT, tranh chấp tiến độ hiếm khi chỉ xoay quanh một điều khoản. Nó thường là kết quả của nhiều lớp tài liệu chồng lên nhau như hợp đồng, phụ lục, biên bản hiện trường, chỉ đạo quản lý, hồ sơ giải phóng mặt bằng và các báo cáo kỹ thuật. Vì vậy, trước khi chọn chiến lược xử lý, cần chuẩn bị đủ hồ sơ và xác định rõ hướng bảo vệ lợi ích.

Kiểm tra và chuẩn bị đủ hồ sơ

Bước đầu tiên là tập hợp đầy đủ tài liệu pháp lý và kỹ thuật liên quan đến tiến độ. Ít nhất phải có hợp đồng BOT, phụ lục tiến độ, báo cáo giám sát, biên bản kiểm tra hiện trường, văn bản trao đổi giữa các bên, tài liệu về giải phóng mặt bằng, hồ sơ điều chỉnh dự án nếu có, và các thông báo vi phạm hoặc khắc phục đã ban hành.

Mục tiêu của việc tập hợp hồ sơ không chỉ để lưu trữ. Đây là nền tảng để xác lập chuỗi sự kiện, xác định phần việc nào bị chậm, vì sao bị chậm và ai phải chịu trách nhiệm cho từng khoảng thời gian cụ thể. Hồ sơ càng đầy đủ thì khả năng xây dựng lập luận pháp lý càng mạnh, nhất là khi có lỗi hỗn hợp giữa nhà đầu tư và cơ quan nhà nước.

Xác định lỗi

Sau khi có tài liệu, cần lập bảng đối chiếu tiến độ và nguyên nhân theo từng mốc. Không nên kết luận toàn bộ dự án chậm do một phía nếu thực tế có giai đoạn lỗi thuộc nhà đầu tư, có giai đoạn lỗi thuộc Nhà nước hoặc có thời điểm chịu ảnh hưởng bởi sự kiện bất khả kháng tại khoản 1 Điều 156 Bộ luật Dân sự 2015.

Trong thực tế tranh chấp, lỗi hỗn hợp là tình huống phổ biến nhất và cũng khó xử lý nhất. Nếu không tách bạch được từng lớp nguyên nhân, bên áp dụng chế tài rất dễ bị phản tố; còn bên bị xử lý cũng khó chứng minh mình chỉ chịu trách nhiệm ở một phần phạm vi nhất định.

Kiểm tra điều khoản và xây dựng báo cáo pháp lý về chế tài

Sau khi xác định lỗi, cần rà soát kỹ hợp đồng BOT và các hợp đồng liên quan để xác định cụ thể cơ chế phạt, điều kiện bồi thường, quyền tạm dừng hỗ trợ, quyền chấm dứt và cơ chế chuyển giao hoặc thay thế nhà đầu tư. Báo cáo pháp lý cần trả lời được ba câu hỏi: căn cứ áp dụng là gì, điều kiện kích hoạt đã đủ chưa, và rủi ro phản tranh chấp nằm ở đâu.

Theo quy định tại Điểm b, Mục 20, Phụ lục III, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP, phạt tiền và tạm dừng khai thác, kinh doanh công trình là các hình thức phạt có thể được thỏa thuận trong hợp đồng PPP. Cùng với đó, Khoản 3, Điều 98, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 và Khoản 3, Điều 64, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP tạo nền tảng cho việc đình chỉ hoặc chấm dứt khi có vi phạm phù hợp. Báo cáo pháp lý phải nối được các căn cứ này với dữ liệu thực tế của hồ sơ, thay vì chỉ liệt kê văn bản.

Lựa chọn chiến lược xử lý

Nếu là phía Nhà nước, trọng tâm thường là củng cố hồ sơ vi phạm, chứng minh đã cho cơ hội khắc phục, định lượng thiệt hại và chuẩn bị điều kiện để phạt, chấm dứt hoặc lựa chọn nhà đầu tư thay thế.

Nếu là phía nhà đầu tư, trọng tâm sẽ là chứng minh phần lỗi của cơ quan có thẩm quyền, lỗi giải phóng mặt bằng, thay đổi quy hoạch, thay đổi điều kiện thực hiện hoặc sự kiện bất khả kháng.

Không có chiến lược nào đúng cho mọi vụ việc. Điều quan trọng là phải chọn đúng mục tiêu: cứu dự án, tái cơ cấu nghĩa vụ, giảm thiểu chế tài, hay chuẩn bị cho việc chấm dứt có kiểm soát. Chọn sai mục tiêu ngay từ đầu sẽ khiến toàn bộ hồ sơ bị xây dựng lệch hướng.

Chuẩn bị tranh tụng

Khi vụ việc đã có dấu hiệu chuyển sang tranh chấp, phải chuẩn bị hồ sơ khởi kiện theo chuẩn chứng minh và đầy đủ theo Điều 189 Bộ luật Tố tụng dân sự 2015. Điều này có nghĩa là tài liệu phải được sắp xếp theo logic tranh tụng, không chỉ theo logic lưu trữ hành chính. Hồ sơ tiến độ, chứng cứ hiện trường, báo cáo kỹ thuật, thư trao đổi và thông báo vi phạm phải được liên kết để chứng minh một câu chuyện pháp lý liền mạch.

Chuẩn bị tranh tụng sớm còn giúp nhận diện điểm yếu của chính mình. Trong nhiều hồ sơ BOT, bên đang giữ lợi thế thực tế lại thua ở khâu chứng cứ vì tài liệu rời rạc, thiếu mốc thời gian hoặc không chứng minh được quan hệ nhân quả giữa vi phạm và thiệt hại. Vì vậy, việc tham gia của luật sư ở giai đoạn này không chỉ để tranh tụng, mà còn để tái cấu trúc hồ sơ trước khi tranh tụng xảy ra.

>>> Xem thêm: Rủi ro pháp lý hợp đồng góp vốn dự án BĐS: Cách xử lý

Những rủi ro pháp lý lớn nhất khi xử lý dự án BOT chậm tiến độ

Xử lý dự án BOT chậm tiến độ là lĩnh vực có độ rủi ro rất cao vì mỗi quyết định đều có thể kéo theo hệ quả tài chính lớn và tranh chấp kéo dài. Một biện pháp xử lý tưởng như phù hợp về quản lý chưa chắc đã an toàn về pháp lý. Do đó, cần nhận diện sớm các điểm dễ phát sinh tranh chấp nhất để tránh xử lý theo cảm tính hoặc quá tin vào nhận định nội bộ.

Tranh chấp về lỗi chậm tiến độ

Đây là rủi ro số một. Trong nhiều dự án, việc chậm tiến độ không phát sinh từ một nguyên nhân đơn lẻ mà là kết quả của lỗi hỗn hợp. Nhà đầu tư có thể chậm huy động vốn, nhưng cơ quan có thẩm quyền cũng đồng thời chậm bàn giao mặt bằng hoặc thay đổi quy hoạch. Nếu không bóc tách được trách nhiệm theo từng giai đoạn, gần như không thể áp dụng chế tài một cách an toàn.

Tranh chấp về lỗi thường lan rộng sang mọi vấn đề khác như bồi thường, gia hạn tiến độ, điều chỉnh dự án và tính hợp pháp của chấm dứt hợp đồng. Vì vậy, mọi chiến lược xử lý đều phải bắt đầu từ khâu chứng minh lỗi một cách chi tiết và khách quan.

Bồi thường thiệt hại

Bồi thường luôn là yêu cầu hấp dẫn về mặt chiến lược, nhưng lại khó thành công nếu không chứng minh được thiệt hại thực tế. Về nguyên tắc, Khoản 1 Điều 419 Bộ luật Dân sự 2015 cho phép yêu cầu bồi thường khi bên vi phạm làm chậm tiến độ do lỗi của mình. Tuy nhiên, mức thiệt hại phải được định lượng, có tài liệu chứng minh và có mối liên hệ trực tiếp với hành vi vi phạm.

Căn cứ Điểm a, Khoản 3, Điều 146, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, việc kéo dài thời gian do lỗi của bên nhận thầu là cơ sở phát sinh trách nhiệm bồi thường. Dù vậy, trong thực tiễn, chứng minh thiệt hại của Nhà nước như thiệt hại ngân sách, thiệt hại do chậm khai thác hoặc thiệt hại gián tiếp thường rất phức tạp. Nếu yêu cầu quá rộng hoặc thiếu định lượng, bên yêu cầu bồi thường sẽ tự làm suy yếu hồ sơ của mình.

Hệ lụy nếu chấm dứt hợp đồng sai

Chấm dứt hợp đồng BOT là biện pháp mạnh nhưng cũng là vùng rủi ro pháp lý lớn nhất. Nếu quyết định chấm dứt được ban hành khi chưa đủ căn cứ, chưa cho cơ hội khắc phục hợp lý hoặc bỏ qua phần lỗi của Nhà nước, bên ra quyết định có thể bị yêu cầu bồi thường, bị khiếu nại hoặc bị khởi kiện tại trọng tài hoặc Tòa án.

Rủi ro này còn lớn hơn trong các dự án có cấu trúc tín dụng phức tạp. Khi hợp đồng bị chấm dứt, không chỉ nhà đầu tư bị ảnh hưởng mà bên cho vay, nhà thầu, đơn vị cung cấp dịch vụ và cả tiến độ hoàn thành công trình đều bị tác động. Do đó, chấm dứt hợp đồng sai không chỉ là sai sót pháp lý mà còn có thể biến thành khủng hoảng dự án.

Xử lý hậu quả khi chấm dứt hợp đồng

Ngay cả khi việc chấm dứt là đúng căn cứ, xử lý hậu quả sau đó vẫn là một bài toán khó. Phải xác định số phận của tài sản đã hình thành, phần vốn đã giải ngân, quyền của bên cho vay, nghĩa vụ chuyển nhượng vốn cho nhà đầu tư thay thế và phương án tiếp tục hoặc chuyển đổi dự án. Nếu bỏ sót một mắt xích, dự án có thể bị đình trệ vô thời hạn.

Một dữ liệu cứng rất quan trọng là thời hạn thanh lý hợp đồng dự án PPP do các bên thỏa thuận nhưng không quá 180 ngày kể từ ngày hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng hoặc ngày các bên thống nhất chấm dứt trước thời hạn. Giới hạn tối đa ở đây là 180 ngày (Căn cứ Khoản 2, Điều 68, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14). Điều này có nghĩa là sau khi chấm dứt, các bên không thể để quá trình xử lý hậu quả kéo dài vô định; cần có lộ trình thanh lý rõ, đủ chứng cứ và có phương án xử lý tài sản khả thi ngay từ đầu.

Dịch vụ luật sư giải quyết tranh chấp dự án BOT chậm tiến độ tại Luật Long Phan PMT

Xử lý dự án BOT chậm tiến độ là lĩnh vực giao thoa giữa pháp luật PPP, pháp luật xây dựng, hồ sơ kỹ thuật, phương án tài chính và chiến lược tranh chấp. Chỉ cần sai một bước trong xác định lỗi, thông báo vi phạm, điều chỉnh dự án hoặc chấm dứt hợp đồng, rủi ro bồi thường và đình trệ dự án có thể tăng rất lớn. Vì vậy, sử dụng dịch vụ luật sư tư vấn quản trị rủi ro dự án BOT và tranh chấp hợp đồng là giải pháp an toàn để Luật Long Phan PMT chuẩn hóa hồ sơ, kiểm soát rủi ro và bảo vệ đúng lợi ích pháp lý của từng bên.

• Rà soát hợp đồng BOT, phụ lục tiến độ và hồ sơ dự án để xác định căn cứ pháp lý xử lý chậm tiến độ theo đúng cấu trúc PPP.
• Lập báo cáo pháp lý xác định lỗi giữa nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP, cơ quan có thẩm quyền và các sự kiện bất khả kháng.
• Soạn thảo thông báo vi phạm, văn bản yêu cầu khắc phục, hồ sơ áp dụng phạt vi phạm và hồ sơ yêu cầu bồi thường thiệt hại.
• Tư vấn thủ tục điều chỉnh dự án, rà soát ngưỡng tăng tổng mức đầu tư từ 10% trở lên và chuẩn hóa hồ sơ điều chỉnh chủ trương đầu tư.
• Đánh giá tính hợp pháp của phương án đình chỉ, chấm dứt hợp đồng BOT trước thời hạn và xử lý hậu quả pháp lý sau chấm dứt.
• Tư vấn cơ chế lựa chọn nhà đầu tư thay thế, chuyển nhượng phần vốn góp, làm việc với bên cho vay và rà soát phương án tiếp tục dự án.
• Chuẩn bị hồ sơ tranh tụng, xây dựng chiến lược tại trọng tài hoặc Tòa án đối với tranh chấp về tiến độ, bồi thường và chấm dứt hợp đồng.
• Đại diện đàm phán, giải trình, khiếu nại hoặc tham gia tố tụng để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của cơ quan nhà nước, nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án PPP.

Quý khách vui lòng gửi hồ sơ vụ việc qua Email: pmt@luatlongphan.vn  hoặc Zalo: 0939846973 để được đánh giá sơ bộ căn cứ pháp lý và hướng xử lý phù hợp.

Câu hỏi thường gặp về hướng xử lý dự án BOT chậm tiến độ theo quy định hiện nay

Việc xử lý dự án BOT chậm tiến độ đòi hỏi sự nhận diện chính xác giữa lỗi chủ quan và khách quan để tránh các rủi ro bồi thường khổng lồ. Những tình huống phát sinh thực tế thường phức tạp hơn quy định chung, dễ dẫn đến tranh chấp kéo dài giữa nhà đầu tư và cơ quan nhà nước. Nắm vững các kịch bản pháp lý đặc thù giúp Quý khách chủ động bảo vệ quyền lợi và tái cấu trúc dự án hiệu quả.

1. Trường hợp nào cơ quan nhà nước có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng BOT trước thời hạn do chậm tiến độ?

Cơ quan nhà nước được quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng khi nhà đầu tư vi phạm nghiêm trọng các nghĩa vụ đã thỏa thuận. Điều này được áp dụng nếu hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm hợp đồng không được khắc phục hiệu quả. Căn cứ Khoản 3, Điều 98, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14; Khoản 3, Điều 64, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP và Điểm d, Khoản 2, Điều 52, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14.

2. Sau khi chấm dứt hợp đồng BOT trước thời hạn, các bên phải hoàn thành việc thanh lý trong bao lâu?

Thời hạn thanh lý hợp đồng dự án PPP do các bên thỏa thuận nhưng không được phép kéo dài quá 180 ngày. Mốc thời gian này tính từ ngày các bên hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng hoặc ngày thống nhất chấm dứt trước thời hạn. Căn cứ Khoản 2, Điều 68, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14.

3. Khi nào việc gia hạn tiến độ dự án BOT bắt buộc phải thực hiện thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư?

Cần phải thực hiện thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư nếu việc sửa đổi hợp đồng làm tăng tổng mức đầu tư từ 10% trở lên. Quy định này cũng áp dụng khi thay đổi mục tiêu, địa điểm, quy mô hoặc tăng giá trị vốn nhà nước. Căn cứ Khoản 3, Điều 50, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14.

4. Nhà đầu tư có phải bồi thường thiệt hại nếu dự án BOT bị kéo dài thời gian hoàn thành không?

Có, nhà đầu tư hoặc nhà thầu phải bồi thường thiệt hại cho cơ quan nhà nước nếu thời gian hoàn thành bị kéo dài do lỗi của mình. Nghĩa vụ này phát sinh nhằm bù đắp các tổn thất do vi phạm tiến độ xây dựng đã cam kết. Căn cứ Điểm a, Khoản 3, Điều 146, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13; Điểm đ, Khoản 2, Điều 112, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Điểm k, Khoản 2, Điều 113, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13.

5. Bên cho vay có quyền can thiệp thế nào khi hợp đồng BOT bị chấm dứt do lỗi của nhà đầu tư?

Cơ quan ký kết hợp đồng phải thông báo cho bên cho vay để phối hợp xác định nhà đầu tư thay thế khi chấm dứt hợp đồng trước thời hạn. Đây là cơ chế bảo vệ quyền lợi của tổ chức tín dụng và đảm bảo dự án được tiếp tục triển khai. Căn cứ Khoản 4, Điều 64, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP và Khoản 2, Điều 53, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14.

6. Ngoài phạt tiền, cơ quan nhà nước có thể áp dụng chế tài nào khác đối với dự án BOT chậm tiến độ?

Ngoài hình thức phạt tiền, các bên có thể thỏa thuận áp dụng biện pháp tạm dừng việc khai thác, kinh doanh công trình hoặc hệ thống cơ sở hạ tầng. Thời điểm và thời hạn áp dụng chế tài này phải được quy định rõ trong hợp đồng mẫu. Căn cứ Điểm b, Mục 20, Phụ lục III, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP.

Kết luận

Từ việc xác định đúng nguyên nhân, áp dụng đúng chế tài đến điều chỉnh hoặc chấm dứt hợp đồng, xử lý dự án BOT chậm tiến độ chỉ an toàn khi bám sát Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14, Luật Xây dựng và hồ sơ thực tế của dự án. Sai một bước trong quy kết lỗi, notice vi phạm hoặc thanh lý hợp đồng có thể khiến tranh chấp kéo dài, phát sinh yêu cầu bồi thường lớn và làm đình trệ toàn bộ phương án đầu tư. Để bảo vệ quyền lợi và kiểm soát rủi ro ngay từ giai đoạn đầu, Quý khách liên hệ Luật Long Phan PMT qua Hotline 1900.63.63.87 để được luật sư đánh giá hồ sơ và đề xuất hướng xử lý phù hợp.

 

Tags: bồi thường thiệt hại dự án, chấm dứt hợp đồng BOT, chậm tiến độ dự án BOT, giải quyết tranh chấp BOT, hợp đồng PPP, lỗi nhà đầu tư BOT, tranh chấp hợp đồng BOT, xử lý dự án BOT chậm tiến độ